Fiskalische Nachhaltigkeit erfordert institutionelle Kongruenz und Autonomie

In Berlin gibt es einen Spruch: „Was ist ein Kamel? Ein Kamel ist ein von einer Kommission entworfenes Pferd.“ Flapsig formuliert hat der Berliner Ökonom David Christoph Ehmke ein Kamel der politischen Ökonomie identifiziert, sogar zwei Kamele: Deutschland und die Eurozone. Im Mittelpunkt seiner an der Humboldt Universität bei Charles Beat Blankart entstandenen Dissertation steht die Frage welche Wege zur Nachhaltigkeit staatlicher Finanzen führen. David Ehmkes Antwort ist eine zweifache: Erstens sei institutionelle Kongruenz erforderlich, d.h. die Entscheider, Zahler und Nutznießer müssen eine geschlossene Gruppe in einer Gebietskörperschaft bilden. Zweitens lasse sich institutionelle Kongruenz durch Autonomie oder durch Integration realisieren, d.h. wie in den USA und weitgehend in der Schweiz ist die Gebietskörperschaft selbst voll und ganz allein verantwortlich für Einnahmen und Ausgaben sowie Schulden oder aber, wie im Fall von Frankreich legt der Zentralstaat für alle untergeordneten Gebietskörperschaften die fiskalischen Spielräume fest.

Mischsysteme sind inkongruent

Deutschland und die Eurozone seien hingegen Mischsysteme, in denen Entscheider, Zahler und Nutznießer nicht klar bestimmt sind, in denen Autonomie und Integration vermischt sind, in denen ein Finanzausgleich und ein Bailout fiskalische Verantwortungslosigkeit begünstigen, in denen weiche Budgetbeschränkungen solide Haushaltspolitik unattraktiv machen. Eine solide Finanzarchitektur erfordere konsequente Zentralisierung oder Dezentralisierung.

Die Dissertation ist in fünf inhaltliche Teile gegliedert. Die methodischen Grundlagen werden im Kapitel „Political Decisions on Sovereign and Public Dept“ gelegt. David Ehmke unterscheidet zwei Modellwelten: die ziemlich perfekte Welt und die unvollkommene mit dem Homo oeconomicus in der Politik, Lobbygruppen und asymmetrischen Beziehungen politischer Akteure sowie Rentenstreben. Kurzgefasst mit der Public Choice Schule: Politiker und alle anderen Interessengruppen streben zu allererst nach der Befriedigung ihrer persönlichen Ziele.

Institutions matter

Das Kapitel „Public Finances in a Multi-Tier Playing Field“ befasst sich mit den Kosten, Vorteilen und Risiken von Zentralisierung und Dezentralisierung. Hier wird ein Modell der institutionellen Kongruenz entwickelt, wohl wissend dass Institutionen eine herausragende Bedeutung besitzen. Enthalten ist eine Empfehlung, wann einer der beiden nachhaltigen Wege beschritten werden sollte.

Von der Theorie zur Praxis

Anschließend wird die Theorie praktisch fruchtbar gemacht. In „Lessons from Subnational Fiscal Experiments“ werden Länderstudien zu Kannada, Frankreich, Deutschland, Schweiz und den USA (ein interessanter Exkurs nach Puerto Rico eingeschlossen) mit institutionell-verfassungsmäßigem Schwerpunkt durchgeführt. Die Ergebnisse werden in einer übersichtlichen Abbildung zusammengefasst, die das Kontinuum von Autonomie, gemischtes Modell und Integration anhand der Kriterien Bailout, Verschuldung, Ausgaben, Steuern, Budget zeigt. Tatsächlich zeigt der Ländervergleich anschaulich die institutionellen Unterschiede; ob diese fiskalisch gleichermaßen sauber sind ließe sich anhand der Staatsverschuldungen der USA und Frankreichs jeweils am Ende des Kontinuums kritisch diskutieren. Schließlich haben Stand 2018 Deutschland, ausgerechnet mit der Mischverfassung, und Frankreich einen niedrigeren Verschuldungsgrad als die USA.

Schuldenkrise und Staatsinsolvenzverfahren

Das Kapitel „The Challenge of Integration: The European Monetary Union“ untersucht insbesondere die Schuldenkrise und die Bailout-Problematik der Eurozone vor und nach dem Sündenfall Griechenland. Schließlich werden in „The Challenge of Autonomy: Autonomous Souvereign Debtors“ die Masse der Länder weltweit im Hinblick auf die Herausforderung von souveränen Schuldner und ihren Kreditgebern angesichts eines mangelnden Insolvenz-Rahmenwerks betrachtet: Zudem legt David Ehmke einen Vorschlag für ein Insolvenzverfahren vor, dessen Instrumente auf den Grundsätzen privater und unternehmerischer Insolvenzverfahren aufbauen. Dieser Vorschlag hat eine ausführliche Auseinandersetzung insbesondere mit praktisch erfahrenen, theoretisch versierten Ökonomen verdient. An dieser Stelle sei lediglich angemerkt, dass es zur Zeit des Goldstandards und vor der Existenz von Zentralbanken eine bewährte Praxis privater Geschäftsbanken bei der Abwicklung von Staatsbankrotten gab. Selbst die Finanzierung des notorisch überschuldeten Königreichs Spanien unter Philipp IV. lohnte sich für die Banken.

Auf der Suche nach fiskalischer Nachhaltigkeit

Die Arbeit versucht nicht, eine Antwort auf die Frage zu geben, ob Autonomie oder Integration bessere Ergebnisse für die Steuerzahler und Wähler erbringt – leider, möchte der nicht nur akademische Interessen verfolgende Leser hinzufügen. Gleichwohl wird als bester Weg für die fiskalische Gesundung der Eurozone die Aufgabe des Stabilitäts- und Wachstumspaktes sowie die konsequente Durchsetzung des Prinzips der Selbstverantwortung und Autonomie in einem No-Bailout-Regime gesehen. Die USA seien im Bezug auf die Bundesstaaten ein Vorbild. Im Kapitel Zentralisierung vs. Dezentralisierung hieß es noch zurückhaltender es gebe keine klare Antwort für eine bessere fiskalische Performance.

Diese Konstellation lässt den untersuchenswerten Schluss zu, dass ein fiskalisch nachhaltiger Weg von weiteren Faktoren beeinflusst wird als der institutionellen Kongruenz. Das dreht indes die gewählte Fragestellung um. So bleibt das Dilemma von Leviathan und Hydra bestehen. Eine Integrationslösung verlagert, so ließe sich anmerken, die prinzipiellen politik-ökonomischen Probleme nur auf eine höhere Ebene, die maximal weit von den Bürgern entfernt ist und damit Vielfalt über den Kamm propagierter Gleichheit schert.

Fesseln für Leviathan und Hydra

Eine weiterführende Frage lautet: Wie lassen sich der Politik Ketten anlegen, um das Ausgabeverhalten an der Wurzel zu packen, also über die Problematik des Handelns zwischen Gebietskörperschaften hinaus? Eine solche Mikroperspektive würde die in der Arbeit verfolgt Makroperspektive ergänzen, etwa um eine wirksame Schuldenbremse mit persönlicher Verantwortung der Entscheider, durch die Umwandlung der Zentralbank zur reinen Clearingstelle und mittels eines erweiterten Bundesrechnungshofs für staatsrechtliche Entscheidungen, aber auch bewährte gesetzliche Auslaufklauseln und praxiserprobte institutionelle Lösungen für Einnahme- und Ausgabekommittes erscheinen geeignet. Das würde indes über den abgesteckten Gegenstand der Arbeit hinausgehen.

Denkanstöße

– Starke Argumente für politischen Wettbewerb hat Roland Vaubelüber Jahrzehnte hinweg zusammengetragen. Der politische Wettbewerb ist das Erfolgsgeheimnis Europas. Wettbewerb schafft Wahlmöglichkeiten, lässt Bürger mit den Füßen und dem Portemonnaie abstimmen, drängt Politiker dazu, sich an Bürgerwünschen zu orientieren, begrenzt staatliche Macht, fördert bürgerliche Freiheiten, mäßigt die Besteuerung und verbessert Standortbedingungen. All das gilt beim Zentralismus nur für den Fall des Wettbewerbs mit anderen Staaten, nicht aber auf der Ebene der EU und der Euro-Zone.

– Aus Sicht der Österreichischen Schule der Ökonomik erscheint der Homo agens realitätsnäher als der Homo oeconomicus. Zudem sind Gleichgewichtspreise kaum möglich, allenfalls zeitweise, weil der Markt ein Prozess ist und im Gleichgewicht erstarrt.

– Ein „Race to the bottom“ für öffentliche Güter erscheint erklärungsbedürftig und zunächst recht abstrakt. Das gilt nicht nur, weil eine Verminderung der Umverteilung aufgrund von Wettbewerbsdruck heute weithin wünschenswert und angebracht erscheint, sondern auch mit Blick auf die Praxis in den Schweizer Kantonen, wo Vielfalt ohne ein solche Abwärtsspirale existiert. Dazu passend wäre eine Alternative für die positiven Spillover Effekte von Universitäten die Wiederherstellung des Rechnungszusammenhangs, d.h. wer studiert, zahlt.

– Frankreich ist zwar ein Musterbeispiel für Integration, aber auch eines für Zentralisierung und Planification. Zentralisierung bedeutet stets Zentralisierung von Macht und Mangel an Wettbewerb und Wissen, wie in der Arbeit thematisiert. Zentralen sind anfälliger für eine Elitenusurpation und daher über die fiskalische Dimension hinaus problematisch. Economies of Scale erscheinen bei der Staatsbürokratie, die keine Marktpreise und Handeln unter Wettbewerb kennt, erklärungsbedürftig.

– Das Problem in der Staatsbürokratie reicht über das Principal Agent Phänomen hinaus, etwa wenn sich das Finanzministerium nicht an richterliche Urteile hält und abweichende Erlasse zirkulieren lässt. Beschrieben hat den ungeheuerlichen Steuerunrechtsstaat Peter Lüdemann. Auch deshalb ist die Verminderung der Macht und der Masse (an Steueraufkommen) so wichtig.

– Die deutliche, treffende Kritik am deutschen System findet korrespondierende Kritiker in den USA, darunter Robert Higgs; sie weisen auf eine stetige Ausweitung der Verschuldung und eine Erosion in Richtung Zentralismus und Interventionismus seit der Roosevelt-Ära hin. Können die USA in dieser Perspektive immer noch als par excellence Autonomie-Modell gelten?

– Griechenland befindet sich in einer ausweglosen Lage solange es im Euro bleibt. Diese Ansicht vertritt fundiert Thomas Mayer. Dabei geht es nicht nur um die tatsächliche Wahrnehmung eines kontraproduktiven Diktats, sondern um eine Sackgasse angesichts der Wirtschaftskultur.

Ausblick

Die Arbeit von David Ehmke sorgt für Klarheit in einem bewusst intransparent gehaltenen Feld. Das ist umso wichtiger als in den letzten 10 Jahren die Verschuldung weltweit von 178 Billionen US-Dollar auf 247 Billionen US-Dollar angestiegen ist. Mutige Vorstöße an der Schuldenfront sind gefragt. Das bedeutet zugleich, dass nicht nur Institutionen wichtig sind, sondern – mit Michael Munger – zunehmend auch Personen. Jede Kommission und ihr Ergebnis profitiert davon.

Michael von Prollius

Literatur: David Christoph Ehmke: Institutional Congruence. The Riddle of Leviathan and Hydra, Neue Studien zur Politischen Ökonomie 16, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2019, 224 S., 49 Euro.